Debate Fiscal, Esgarçamento Federativo e Antecipação Eleitoral (I)

Por José Trindade

Fonte: http://www.brasilescola.com/brasil/regioes-brasileiras.htm

O debate federativo brasileiro desde muito demonstra uma forte dose de esclerose. Nos últimos anos um conjunto de novos impasses gerados pela disputa de receitas entre as unidades federativas e a União, assim como entre as próprias unidades federativas, desencadeou um profundo mal-estar nacional. Vale observar que esse quadro é agravado pela disputa eleitoral e antecipação indevida das eleições presidenciais. O texto que segue, em duas partes, busca analisar os fatos desde uma percepção do desenvolvimento regional.

           

Nos últimos vinte anos pós-constituição de 1988 foram definidos de forma explicita três amplos campos de disputa fiscal federativa: i) a configuração mista do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), com uma alíquota interna, ou seja, percentual aplicável nas operações e prestações realizadas dentro do próprio Estado de origem da mercadoria e uma alíquota interestadual com percentual aplicável às operações e prestações entre contribuintes de diferentes Estados (a depender da procedência poderá ser de 12% ou 7%); ii) a ausência de mecanismos de equalização (condições e critérios de repartição) dos dois principais fundos de transferência constitucional de uso não vinculados: o FPE (Fundo de Participação dos Estados) e o FPM (Fundo de Participação dos Municípios); iii) do mesmo modo, a caducidade dos critérios de equalização de outras fontes de transferência, especialmente àquelas oriundas de fontes especiais: como os royalties do petróleo e de outros recursos minerais.

            

Em termos do ICMS, que é a principal fonte de receita própria dos Estados e que apresenta um sistema misto de recolhimento, ou seja, é em parte coletado na origem (maior parte) e parcela no destino, passou a ser utilizado como importante mecanismo de atração de empresas ou mesmo manutenção de antigos investimentos, via renúncia fiscal, acentuando as perdas de receitas por parte dos entes federados e aprofundando a fragilidade fiscal dos mesmos. Segundo estudos, da Secretária Executiva do Ministério da Fazenda (2010), as perdas totais nacionais com a renúncia fiscal montaria a aproximadamente 25 bilhões de reais nos últimos cinco anos.

            

Como se denota na tabela abaixo, quase três quartos (71%) do ICMS recolhido no país concentra-se nas regiões Sudeste e Sul, áreas mais dinâmicas da economia nacional e que em função das características desse tributo, aliado ao uso dos “gastos tributários” (incentivos fiscais), torna algumas regiões, notadamente o Norte e Nordeste, fortemente dependentes das receitas de transferências. A impraticabilidade de uma reforma tributária que alterasse as regras do ICMS parece ser a principal tônica do desequilíbrio fiscal federativo, isso até se colocar na ordem do dia dificuldades de ordenamento e interação federativa ainda mais grave.

Participação Regional: População e Principais Receitas Fiscais Federativas Nacionais - 2010 (%)

Regiões	População	ICMS	Cota-FPE	Cota-FPM	Cota-Royalties	Cota-CFEM
Norte	8,3	5,8	23,6	8,6	2,01	29,9
Nordeste	27,8	14,9	48,9	35,7	20,7	9,97
C Oeste	7,3	8,4	6,7	7,2	1,32	6,57
Sudeste	42,1	55,4	13,9	31,1	70,6	50,9
Sul	14,3	15,5	6,9	17,4	5,2	2,6

Fonte: STN (2012) e Ipeadata (2012). Elaboração própria.

          

Nos últimos meses o caldo federativo derramou de vez, agravando mais ainda as disputas e a dificuldade de relacionamento entre os entes subnacionais. Os critérios distributivos dos Fundos Constitucionais, especialmente o FPE, desde muito eram questionados pelos Estados sulistas que, como se vê na tabela acima  percebem a menor fatia do bolo. O atual sistema de distribuição do FPE, definido pela lei complementar 62/89, foi considerado inconstitucional pelo STF, inicialmente tendo validade apenas até 31 de dezembro de 2012, posteriormente prorrogado por 150 dias por decisão do STF (Supremo Tribunal Federal). Há necessidade, portanto, de aprovação de nova lei complementar. O rateio em vigor prevê que 85% dos recursos do FPE são destinados aos Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, daí o maior percentual relativo dessas regiões.

       

O projeto de lei do relator que trata das novas regras do FPE propõe que a partir de 2013 cada Estado terá direito a receber pelo menos um piso, correspondente ao valor destinado ao mesmo em 2012. O excedente que for arrecadado para o FPE seria rateado entre os Estados até o final de 2014, com base em dois critérios: proporcional a 50% da população e inversamente proporcional a 50% da renda domiciliar per capita, apurados, para os dois fatores, no ano imediatamente anterior. Segundo a relatoria do projeto, se um novo critério não fosse aprovado até 2018, a regra continuaria em vigor. Conforme a manifestação de inúmeras lideranças políticas dos estados sulistas, dificilmente se chegará a um consenso quanto as regras acertadas, o que coloca um período longo de crise federativa pela frente.

Conforme a manifestação de inúmeras lideranças políticas dos estados sulistas, dificilmente se chegará a um consenso quanto as regras acertadas, o que coloca um período longo de crise federativa pela frente.

Por último, o ocaso da distribuição dos royalties do petróleo desencadeou a enésima crise federativa. Pelas regras vigentes até 15 de março último, os estados produtores receberam 26,25% dos royalties do petróleo em 2012, e os municípios em igual situação outros 26,25%. Governos e prefeituras distantes das áreas de produção ficaram com 8,75% do bolo. Com a nova lei sancionada, fruto de grande pendenga no Congresso Nacional, estimulado pelos interesses de impor uma derrota a presidente que tinha vetado os artigos mais problemáticos da referida lei, a parte do bolo que será destinada aos governos e prefeituras distantes subirá para 40% até 2020, em valores o Fundo Especial destinado aos Estados e Municípios não produtores passaria dos atuais R$ 1,3 bilhão para algo em torno de R$ 8 bilhões. Essa nova frente de confronto abriu forte cisma com os estados do Sudeste que, como é possível visualizar na tabela, concentravam a maior parte daqueles recursos.

                

Na continuidade deste texto analisaremos os aspectos regionais e as condições de desenvolvimento necessárias a construção de um novo pacto federativo.